今年全国两会上，学前教育再次成为备受关注的教育话题。在推动“全面二孩”政策实施、促进儿童健康成长、教育阻断代际贫困等多重意义上，学前教育显得格外重要。在两会内外，有人呼吁将学前教育纳入义务教育，有人希望恢复过去企事业单位办园的福利，有人提出大力支持民办普惠园发展。为此，我们有必要做一些梳理，透过学前教育的来龙去脉，让发展之路更加清晰。
学前教育的早期发展
新中国成立后，党和国家高度重视学前教育事业。早在1949年中央人民政府教育部成立，即在初等教育司内设立幼儿教育处负责全国学前教育的领导和管理。1951年10月，《政务院关于改革学制的决定》指出，幼儿教育是基础教育的第一阶段，幼儿园是实施幼儿教育的组织，其培养目标是根据新民主主义教育方针教育幼儿，使他们的身心在入小学前获得健全的发育，这是对学前教育属性的重大判断，即学前教育事业是教育事业的重要组成部分。
针对当时的国情和发展需要，党和国家确立了幼儿教育为工农大众服务、幼儿园首先在有条件的城市设立、动员社会各方面力量发展幼儿教育的方针。一方面，政府接管原有的私立幼儿园，另一方面，依靠群众发展托儿所、幼儿园，采取工业地区和大、中城市以工厂、机关、团体、群众自办为主的方针，农村则根据需要与自愿的原则，提倡农业生产合作社或互助组办季节性的托儿所和幼儿园，并由此形成了学前教育城乡二元结构的特征。
据国务院发展研究中心研究显示，新中国成立初期的学前教育机构以政府办、企事业单位办、集体办、教育部门办四种类型为主。其中企事业单位举办学前教育机构是当时单位办社会体制的重要标志，实际上是将学前教育事业作为单位福利的组成部分，突出“为国家建设服务”目标，目的是通过单位提供托幼服务解除职工的后顾之忧。
据统计，1957年我国学前教育幼儿园入园人数为108.8万，幼儿园1万多所。
“文革”结束后，学前教育进入恢复发展阶段。从1979年的《全国托幼工作会议纪要》起，多个文件强调，学前教育坚持公办和民办“两条腿走路”方针。
在当时，学前教育的显著特点，就是和单位绑定。据一位国企退休职工回忆，“孩子上什么样的幼儿园，主要是看家长在什么样的单位。有实力的大企业、机关幼儿园条件好，小单位可能就是一个托儿所，有一两个人看着孩子，别磕着碰着就行”。
这种以看护为主的幼儿教育机构，对于那些有老人照管的城市家庭来说并不是必需品，对于当时以家庭农业生产劳动为主的农村地区来说，需求也不旺盛。1988年，我国学前三年毛入园率只有28.2%，随后有所增长，到1995年也仅为41%。
上世纪90年代中期以后，众多企事业单位不再承担办园责任，一批幼儿园划转地方或关停。与此同时，在市场经济作用下，民办幼儿园数量增长，占全国幼儿园总数的比例由39.9％上升至68％。
市场化的脚步，不仅影响着教育，也影响着大众对教育的需求。随着房地产市场化，城市人口的居住地日益分散，不再聚集在单位附近，上班要花费更多的时间成本。这意味着，双职工家庭照看子女的时间减少。在农村，随着打工潮的到来，无论是跟随父母进城打工，还是在农村留守，这部分孩子的照看职责都无法继续由家庭承担，因而也对学前教育产生了前所未有的需求。与此同时，随着教育在个人发展和社会发展中所发挥的作用越来越大，学前教育作为人生起步阶段的教育，其意义也开始被社会大众更加看重。
正是这种前期储备不足和需求的急速增加，使得“入园难、入园贵”问题凸显。
进入发展的快车道
面对社会需求，政府予以正面回应。2010年，国务院印发《关于当前发展学前教育的若干意见》，也就是此后学前教育领域经常提及的“国十条”。“十二五”期间，中央财政安排500亿元，重点支持中西部地区和东部困难地区发展农村学前教育。全国31个省（区、市）以县为单位编制并实施三期学前教育三年行动计划。
数据显示，从2009年到2017年，全国学前三年毛入园率从50.9%提高到79.6%。“这已经算是超常规发展了。”全国人大代表、中国教育学会副会长周洪宇说。
然而，学前教育发展是与时代赛跑。旧问题尚未完全消化，又遇到了新情况。
教育部相关负责人在去年一次新闻发布会上表示：“随着‘全面二孩’政策实施，对学前教育资源总量的需求将大幅增加，国家规划1亿左右人口进城落户，将带来资源结构性短缺，城市资源需求将进一步加大。‘十三五’期间，学前教育将面临资源不足和普惠不够的双重压力。”
今年北京两会期间，北京市副市长王宁提到：“未来三年，北京大约有幼儿园适龄儿童60万，但目前本市的幼儿园只能解决40多万个学位，大约将面临17万的缺口。”社会上，许多家庭更是将包括学前教育在内的养育和教育成本，视作他们踏入“二孩时代”的门槛。
党的十九大报告中，也前所未有地提出了“幼有所育”的新要求。
在这样的背景下，“将学前教育纳入义务教育”成为近两年全国两会期间代表委员争论的一个焦点。然而，有专业背景和深入研究的代表委员大多不赞同这项建议。
全国政协委员、北京师范大学教授刘焱认为：“从世界的情况看，现在也只有很少的国家把学前三年教育纳入义务教育。从国家的财政能力、师资储备来看，也不具备可行性。”更重要的是，一旦纳入义务教育，就带有强制性的特点，刘焱反问：“我们能强迫3岁的孩子去上学吗？”
周洪宇则指出：“纳入义务教育的前提条件是学前三年幼儿园普及率（毛入园率）要达到95%以上，已经批准通过的国家‘十三五’教育事业学前三年毛入园率目标，是2020年要达到85%，离95%这一普及率的资格线、门槛线还有很大的差距。目前将学前三年教育纳入义务教育，还完全不具备条件。”
政府为中国学前教育设计的，是一条多渠道扩充资源的路。在加大政府投入、大力发展公办幼儿园的同时，普惠性民办幼儿园、小区配套幼儿园、企业和集体办园等在不同地区的规划和实践中各有侧重。今年政府工作报告再次强调了“多渠道增加学前教育资源供给”。
但是，无论哪条途径，实施起来都不容易。
就拿恢复企事业单位办园来说，在今年地方两会上就形成了两派意见。支持者认为，此举可以方便职工、增加归属感，是社会力量办园的重要途径。反对者则指出，运营成本、办园场地、审批条件、专业性和风险问题都需要考虑，更何况，现在员工居住得很分散，即使办园，也不一定能把孩子带过来。
再比如，民办园成本居高不下的问题。刘焱的研究显示，2014年，公办幼儿园（包括全额和差额拨款）家长成本分担比例在46.4％至54.61％；公办性质幼儿园（企事业单位办园等）和民办幼儿园家长成本分担比例在84.45％至89.60％。因此，家长必然追求“质优价廉”的公办幼儿园，造成现在的相对“入园难”，即“入公办园难”的问题。刘焱建议，“通过政府购买服务，帮助普惠性民办幼儿园降低收费标准，引导更多的民办幼儿园向社会提供普惠性学前教育服务”。
然而，在基层政府操作层面，北方某县教育行政部门负责人告诉记者：“给民办教育提供经费，缺乏相关政策支持，而且担心有利益输送，存在风险，所以政府花同样的钱宁可新建两所公办园。”
面对这些问题，需要更高层面的解决。近日，全国政协委员、教育部原副部长刘利民表示：“我们要加快立法进程，用立法的方式来明确各级政府在发展学前教育过程中所履行的责任，比如说规划、布局、投入、师资配备等。这一点也是非常关键的。”
迈向普惠优质新阶段
事实上，现在的“入园难”已经不再是绝对意义上的“困难”。日前，教育部部长陈宝生在接受媒体采访时说，老百姓期盼的是“又便宜又好”的幼儿园。这些期盼的实现，必然与质量相连。而确保质量也是去年4月教育部等四部门启动实施第三期学前教育行动计划以来，政策的重要落点。
“要办好人民满意的学前教育，真正让家长放心安心，最根本的是要建设一支‘高素质善保教的教师队伍’。”刘焱说。
由于我国学前教育的历史“欠账”，再加上“全面二孩”政策的实施，幼儿师资也同样面临着历史和现实双重因素叠加的困境。
近年来，关于幼师队伍建设，国家层面接连发力。从2010年的学前教育“国十条”，到两期学前教育三年行动计划，再到《国家教育事业发展“十三五”规划》，在幼师培养培训、教职工配备等方面给出了明确方向，并出台了多项具体举措。学前教育专任教师数从2012年的147.9万增加到2016年的223.2万，增幅达50.9%；专科及以上学历教师比2012年提高了11个百分点。
但是，相比于学前教育的需求和发展速度，师资仍显不足。“‘数量不足’‘素质不高’‘待遇偏低’多年来相互作用，已经成为环环相扣的因果循环链。”刘焱说，“尊重和认同幼儿教师工作的专业性，切实提高幼儿教师待遇，是打破这个循环链的关键。”
在2017年出台的第三期学前教育行动计划中，不仅从源头供给上明确要加大幼师培养力度，在准入门槛上提出“2020年，基本实现幼儿园教师全员持证上岗”，还从逐步实现公办园在编和非在编教师同工同酬，保障民办园教师工资待遇，完善社保体系、职称评聘等多方面对幼师队伍予以支持。
今年1月，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，进一步提出要“创新幼儿园教师的培养模式，建立幼师全员培训制度”。
对于学前教育师资短缺难题，全国政协委员、上海市教委副主任倪闽景建议分两步走：“一方面，加快培养大专及以上学前教育人才，应对未来的常态化需求。另一方面，针对即将到来的入园高峰，在幼儿教师特别缺乏的地区借鉴过去办幼儿师范的模式，培养高中起点的幼儿教师，这样的培养周期短，可解决学前教育教师缺乏的燃眉之急。”
办有质量的学前教育，师资是关键，安全是底线，内涵式发展则是要不断追求的高线。
2016年，教育部颁布了新修订的《幼儿园工作规程》，对幼儿园内部管理做出规范。在此基础上，2017年，《幼儿园办园行为督导评估办法》出台。《办法》从办园条件、安全卫生、保育教育、教职工队伍、内部管理五方面做出规定，并实现幼儿园、附设幼儿班、幼教点督导评估的全覆盖，无证园也首次被纳入评估范围。同年，国务院办公厅还印发了《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，从人防、物防、技防、机制体制建设和保障方面做出顶层设计。
符合儿童身心发展规律，是提高学前教育质量的应有之义。近年来，国家先后颁布《幼儿园教育指导纲要》《3—6岁儿童学习与发展指南》等，使学前教育有章可循。2018年全国教育工作会也明确提出，要加大力度持续开展学前教育“小学化”专项治理，完善教研责任区制度，让每一个在园儿童接受专业化、有质量的学前教育。
按照党的十九大制定的蓝图，到本世纪中叶，现在的学龄前儿童将成为明天国家建设的生力军。给1亿多孩子提供优质的学前教育，为他们的人生奠定良好基础，也是在为我们的国家和民族培育一个美好的未来。
代表委员声音
全国政协委员、长江大学副校长郑军：
保障贫困地区学前教育发展
目前，贫困地区普惠性学前教育资源总量仍然不足。一些地方对学前教育的管理体制基本已实现“以县为主”，但由于县级财政困难，难以充分保障学前教育发展经费。因此，应构建省级政府统筹的农村学前教育经费保障机制。省级财政增设学前教育发展资金，加大对农村幼儿教师专项经费投入，并实施省内贫困地区差异化的财政转移支付制度。
同时，建立省级统筹的学前教育在编教师招录制度。通过“定向与免费培养相结合”、在贫困农村地区试点推行学前教育阶段特岗计划、鼓励省级优质幼儿师范学校为当地农村培养教师等方式，培养补充幼儿教师。
全国政协委员、内蒙古师范大学副校长郑福田：
疏堵结合监管民办无证园
对于民办无证园，不应一关了之，而是要疏堵结合。各级政府应根据当地常住适龄儿童情况，尝试“民办公助”办园模式，扩大普惠性幼儿园覆盖面，对办学较好的民办无证园“择优转正”，并尝试设立“社区办园点”，弥补学前教育资源不足。另外，还要加强教师培训，将民办园教师培训列入当地教育部门师资培训计划，加大对无证幼儿园检查力度，制订依法取缔民办无证园工作流程。
全国人大代表、联想集团董事长杨元庆：
支持民办普惠性幼儿园发展
目前，政府对学前教育的投入相对较少，幼儿教师的待遇和保障体系不够完善，且没有相关法律保障，导致学前教育缺乏高素质人才流入，且较多依赖良莠不齐的民办教育。
因此，要加大财政投入，支持民办普惠性幼儿园发展。同时，贯彻幼儿教师准入门槛，并保障同工同酬，切实提高民办幼儿园教师和公办幼儿园非在编教师收入水平。另外，还要研究制定出台《学前教育法》，从法律上保障幼儿教师各项权益。
全国政协委员、北京师范大学教授刘焱：
公办园教职工编制标准亟待制定出台
在没有编制的情况下，政府应当以“同工同酬”为原则，按照在编教师的待遇，采取购买“岗位”的办法来补充教师；同时，要把民办幼儿园教师待遇纳入政府监管范围。此外，应尽快制定出台公办幼儿园教职工编制标准，以应对公办幼儿园数量和在园就读幼儿数显著增长，但教师编制数量严重不足的现状。
